Reforma tributária e os combustíveis

PLP 68/24 prevê tributação favorecida para biocombustíveis e hidrogênio de baixa emissão de carbono

Jota

A Emenda Constitucional 132/2023, que introduziu no ordenamento jurídico a reforma tributária, ainda que imbuída do espírito de tornar mais neutro e eficiente o sistema tributário nacional, previu que determinados segmentos da economia deveriam contar com regimes específicos de tributação no que se refere ao Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e à Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS).

Como já era esperado, um desses setores beneficiados com regime específico será o dos combustíveis. A seguir, as nuances desse regramento serão abordadas.

Previu a emenda constitucional indicada (CF. art. 156-A, § 6º e 195, § 16, CF) que, para fins de incidência do IBS e da CBS sobre operações envolvendo combustíveis e lubrificantes, a regra é que tais tributos:

incidirão uma única vez, qualquer que seja a finalidade da operação (regime monofásico);

terão as alíquotas uniformes em todo o Brasil e serão tais alíquotas específicas por unidade de medida e diferenciadas por produto; e

não gerarão créditos nas aquisições dos citados produtos, exceto para as empresas contribuintes do IBS e da CBS que consomem combustíveis.

Nesse contexto, com o objetivo de regulamentar as regras constitucionais inseridas pela reforma tributária, o Poder Executivo federal enviou ao Congresso Nacional, no fim de abril passado, o Projeto de Lei Complementar 68/2024, o qual, no Capítulo I do Título em que trata dos regimes específicos, aborda as particularidades da incidência do IBS e da CBS nas operações envolvendo combustíveis.

Materializando o comando constitucional da reforma, a proposição legislativa em questão, em seu artigo 161, expressamente determina que o regime de tributação do IBS e da CBS, em relação aos combustíveis, será o regime monofásico, incidindo tais tributos uma única vez sobre tais operações, ainda que iniciadas no exterior.

Isso quer dizer que, a exemplo do que já ocorre atualmente com relação ao ICMS, PIS e Cofins incidentes sobre tais operações, o IBS e a CBS sobre os combustíveis somente incidirão no início da cadeia produtiva, razão pela qual o art. 165 do projeto de lei em análise elenca como sujeitos passivos desses tributos:

o produtor nacional de biocombustíveis;

a refinaria de petróleo e suas bases;

a central de matéria-prima petroquímica (CPQ);

a unidade de processamento de gás natural (UPGN) e equiparados;

o formulador de combustíveis; e o

o importador e demais agentes produtores, sendo sujeito passivo, também, o distribuidor de combustíveis em suas operações como importador.

A proposição legislativa, ainda, elenca os combustíveis que estarão inseridos no regime específico, mas não faz qualquer menção aos lubrificantes, os quais, conforme determinação constitucional, deveriam ser incluídos na regra especial de tributação pelo IBS e pela CBS, a denotar possível conflito entre a proposição legislativa e a norma constitucional.

As alíquotas do IBS e da CBS nas operações envolvendo combustíveis serão uniformes em todo território nacional, específicas por unidade de medida e diferenciada por tipo de produto. Além disso, o art. 161, inciso II, do PLP 68/24 prescreve que tais alíquotas serão reajustadas em periodicidade anual, observada a anterioridade nonagesimal em caso de majoração.

No âmbito das regras de fixação de alíquotas, o projeto igualmente propõe a manutenção da carga tributária direta existente do ICMS, para o caso do IBS, e das contribuições ao PIS e da Cofins, para o caso da CBS, deixando claro que para o biocombustível consumido na sua forma pura e para o hidrogênio de baixa emissão de carbono, a tributação deverá ser inferior à incidente sobre os combustíveis fósseis, de modo a garantir-lhes diferencial competitivo.

Em sentido semelhante ao que ocorre atualmente com o PIS e Cofins incidentes sobre os combustíveis, a proposição legislativa de regulamentação da reforma tributária veda a apropriação de créditos nos casos de aquisições de combustíveis destinadas à distribuição, à comercialização, à revenda e as operações consideradas de uso ou consumo pessoal.

Assegura-se, no entanto, a manutenção dos créditos de IBS e da CBS na aquisição de combustíveis aos contribuintes de tais tributos que se utilizam do combustível como insumo produtivo, assim como ao exportador.

Decerto, como é natural, a proposição legislativa em exame pretende delegar algumas definições ao legislador ordinário e à chancela administrativa, a exemplo da definição de outros combustíveis a serem incluídos no regime, conforme legislação e autorização da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), assim como os critérios para que determinado combustível seja enquadrado nas regras de diferencial competitivo dos biocombustíveis consumidos em sua forma pura e para o hidrogênio de baixa emissão de carbono, que deverão ser elencados em na legislação.

Essas são as regras gerais da regulamentação da reforma tributária em relação ao citado regime específico, que se espelha em grande medida no regime monofásico de tributação do ICMS, PIS e Cofins incidentes sobre os combustíveis.

Merece destaque, também, que a proposta de regulamentação da reforma tributária prevê a incidência do Imposto Seletivo – aquele que visa onerar bens considerados nocivos à saúde ou ao meio ambiente – sobre os óleos brutos de petróleo extraídos, assim como o gás natural liquefeito e o gás natural no estado gasoso.

Essa é, em síntese, o regramento específico das operações envolvendo combustíveis no que se refere à regulamentação da reforma tributária. A problemática inicial parece ser a exclusão dos lubrificantes de tal regime, que, nos termos da exposição de motivos da citada proposição, enviada do Ministério da Fazenda à Presidência da República, justificar-se-ia “em razão do extenso rol desses produtos (mais de 11 mil itens registrados na ANP), bem como da sua significativa variação de preços, o que dificulta sobremaneira a fixação de uma alíquota específica (ad rem) aplicável em âmbito nacional”.

Embora seja razoável entender a dificuldade prática enfrentada pela administração tributária, é fato que o inciso I, § 6º, do art. 156-A, da CF, prescreveu que os lubrificantes deveriam ser inseridos no mesmo regime específico dos combustíveis, a evidenciar, nesse ponto, dissonância entre a proposta de regulamentação e a norma constitucional que prevê o regime específico.

Portanto, nota-se como questionável a citada exclusão dos lubrificantes do regime específico proposto para os combustíveis, com fundamento na norma constitucional introduzida pela reforma tributária. De todo modo, iniciada a tramitação do projeto em questão no Congresso Nacional, é provável que várias emendas ocorram, mas o regramento inicial proposto é o aqui analisado.

André Marinho Medeiros Soares de Sousa – Graduado em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), mestre em Direito Constitucional, Regulação Econômica e Desenvolvimento pela UFRN, LL.M. em Direito Tributário pelo Insper e também possui extensão em Contabilidade Tributária pelo Instituto Brasileiro de Estudos Tributários (IBET)